موضوع خصوصی‌سازی در ایران با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل چهل و چهار پا گرفت. سیاست‌هایی که قرار بود مالکیت دارایی‌ها را به نحوی به مردم بازگرداند که منجر به توانمندسازی مردم برای اداره بنگاه توسط مردم شود؛ اما نتیجه چندان رضایتبخش نبود. مهم‌ترین خریدار دارایی‌های دولت بنگاه‌های دیگری بودند که به طور غیرمستقیم توسط رجال دولتی اداره می‌شدند.
به گزارش سرویس اقتصادی آریا به نقل از شادا، سید حسین رضوی‌پور رئیس مرکز نوسازی اداری وزارت امور اقتصادی و دارایی در یادداشتی با عنوان «نقدی بر تجربه خصوصی‌سازی در ایران» نوشت: «خصوصی‌سازی واژه‌ای است که پس از اتمام جنگ سرد و انحلال اتحاد جماهیر شوروی در بسیاری از کشورهایی که ساختار اقتصادی آنها تحت تأثیر بلوک شرق تا حد زیادی دولتی اداره می‌شدند، رواج یافت؛ اما این واژه برای ایران پسا انقلاب و پساجنگ، معنای دیگری داشت.
اقتصاد ایران در دوران بازسازی پس از جنگ، بیش از اندازه متکی بر درآمدهای نفتی بود و تمام برنامه‌های توسعه اجراشده در این دوران و بخش عمده رشد اقتصادی برنامه‌ریزی شده را بر پایه سرمایه‌گذاری بخشی از درآمدهای نفتی پیش‌بینی شده بود. بدیهی است وقتی سرمایه‌گذاری توسط دولت صورت گیرد و نهادهای مالی و اقتصادی، امکان تشکیل سرمایه و پایه‌گذاری رشد اقتصادی از محل انباشت سرمایه‌های بخش خصوصی را به نحو مطلوبی پایه‌گذاری نکرده باشند، مالکیت بنگاه‌های اصلی اقتصادی کشور دولتی خواهد بود و اقتصاد، عملاً دولتی اداره خواهد شد. اداره دولتی بنگاه‌های اقتصادی علاوه بر ناکارآمدی‌های انکارناپذیر، بنگاه‌ها را با محدودیت‌های عمیقی در به‌روزرسانی فناوری، رقابت بین‌المللی و جذب سرمایه‌گذاری مواجه می‌کرد. مسائلی که تغییر پارادایم حکمرانی اقتصادی از اقتصاد دولتی به اقتصاد بخش خصوصی را امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر می‌کرد.
خصوصی‌سازی در ایران
بحث خصوصی‌سازی در ایران با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل چهل و چهار پا گرفت. سیاست‌هایی که قرار بود مالکیت دارایی‌ها را به نحوی به مردم بازگرداند که منجر به توانمندسازی مردم برای اداره بنگاه توسط مردم شود؛ اما نتیجه چندان رضایتبخش نبود. مهم‌ترین خریدار دارایی‌های دولت بنگاه‌های دیگری بودند که به طور غیرمستقیم توسط رجال دولتی اداره می‌شدند.
صندوق‌های بازنشستگی، بنگاه‌های تحت مدیریت بانک‌های دولتی و دست آخر نوع جدیدی از بنگاه‌داری نوپدید در قالب صندوق‌های ETF (که در آنها مالکیت از آن مردم است؛ اما مدیریت تا مدت معینی در اختیار دولت باقی می‌ماند) و یا شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت استانی. نتیجه این نحوه واگذاری، حفظ مدیریت در اختیار دولتمردان و انتقال مالکیت و به عبارتی زیان انباشته بر دوش مردم و ذی‌نفعان بود؛ اما چرا مسیر خصوصی‌سازی در ایران تا این حد به بیراهه رفت؟
علل ناکامی خصوصی‌سازی
شاید بتوان مهم‌ترین ریشه ناکامی اقتصاد ایران در خصوصی‌سازی را در «هدف‌گذاری بودجه‌ای» جست‌وجو کرد. تنگناهای بودجه‌ای ناشی از کاهش درآمد نفتی و اعمال تحریم‌های خصمانه علیه اقتصاد ایران موجب شدند دولت‌های مختلف به منظور تأمین مالی دولت و پوشاندن کسری منابع خود به فروش دارایی به‌عنوان یک منبع درآمدی نگاه کنند. کسری منابع در زمان تنظیم بودجه موجب می‌شد که فروش و واگذاری دارایی‌ها به عنوان یکی از منابع درآمدی به منظور تامین هزینه‌های جاری دولت با هزینه‌های تملک دارایی او در واقع سرمایه‌گذاری‌های جدید در بودجه درج شود و تحقق میزان فروش پیش‌بینی‌شده به‌عنوان یکی از شاخص‌های عملکردی واحدهای سازمانی متولی فروش (به‌ویژه سازمان خصوصی‌سازی) در نظر گرفته شود. آثار هدف‌گذاری بودجه‌ای در خصوصی‌سازی را از چند منظر می‌توان بررسی کرد:
*نخست آنکه تأمین بودجه از محل خصوصی‌سازی موجب شده تا هزینه‌های جاری بر پایه درآمدهای ناپایدار و غیرجاری توسعه یابند. اصل توازن و تناسب منابع و مصارف در بودجه، تحت تأثیر این اشتباه راهبردی، مخدوش شده است. به عنوان مثال این امری بدیهی است که واگذاری دارایی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی از محل رد دیون قابل تداوم نیست؛ اما هزینه‌هایی که برپایه این درآمد و از طریق افزایش پرداختی بازنشستگان حسب مصوبات مجلس با پیشنهادهای دولت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شوند، استمرار دارند.
این عدم توازن منابع و مصارف منجر به تشدید شکاف بودجه در آینده تحمیل تورم به اقتصاد و تشدید نیاز دولت به فروش دارایی می‌شود.
*اثر دوم اخلال در بازار دارایی‌هاست؛ چه دارایی‌های فیزیکی و چه دارایی‌های مالی. بازار دارایی‌ها تحت تأثیر نیاز دولت به فروش دارایی با مازاد عرضه و کاهش تقاضا مواجه می‌شوند. اتفاقی که در مرداد 1378 در بازارهای مالی کشور رخ داد، بی‌تأثیر از عرضه بیش از انداره دارایی‌های دولت در زمان نامناسب نبود. بزرگ‌شدن حساب بازارهای مالی در اواخر سال 1398 باید با سیاست تشدید عرضه دارایی توسط دولت مهار می‌شد تا به سرعت جلوی حبابی‌شدن بازار گرفته شود و اقبال به بازار را از حالت سفته‌بازانه و پرمخاطره خارج کند؛ اما لازمه چنین تصمیمی توسط دولت این بود که از حداکثرسازی نفع خود از فروش دارایی چشم‌پوشی کند؛ ولی دولتی که به‌دنبال تحقق اهداف بودجه‌ای خود از محل خصوصی‌سازی‌هاست، صبر می‌کند تا عرضه را در زمانی انجام دهد که قیمت دارایی‌ها به اوج خود رسیده است. یعنی در اوج شرایط حبابی و زمانی که دیگر عرضه دارایی جدید نه تنها کمکی به ثبات مالی نمی‌کند؛ بلکه فعالان بازار را عمیقاً به دولت و نحوه اعمال مداخله‌اش در بازار، بدبین می‌کند.
اخلال در بازار دارایی‌ها از منظر دیگری نیز قابل بررسی است. هر تخمینی در خصوص میزان دارایی‌های قابل عرضه دولت بر اساس قیمت نهایی آن صورت می‌پذیرد؛ فرض کنید دولت 100 واحد دارایی قابل عرضه داشته باشد که اگر بخواهد نخستین واحد را بفروشد یک همت قیمت روز آن باشد. اگر هر صد واحد دارایی یک شکل و همگن باشند، آیا دارایی قابل عرضه دولت 100 همت است؟ خیر! بلکه با عرضه هر واحد دارایی جدید قیمت تعادلی آن در بازار کاهش می‌باید. این واقعیت موجب می‌شود دولت در زمانی که فروش و واگذاری دارایی را هدف‌گذاری کرده است؛ اغلب با کاهش قیمت دارایی‌هایش مواجه شود و همین مسئله موجب ناکامی دولت در واگذاری موفق دارایی‌هایش در سنوات متمادی شده است. کاسته‌شدن از قیمت دارایی‌ها و ارائه تخفیف‌ها و تسهیلات برای خریداران دارایی‌های دولت موجب تفویض اختیاراتی به تصمیم‌سازان واگذاری‌ها شده که از دیگر سو، امکان سوءاستفاده و فساد را بیشتر کرده است. از طرف دیگر، امکان وقوع فساد در واگذاری‌ها موجب شده تا مراجع نظارتی برخی از واگذاری‌ها را ابطال کرده و ریسک خرید دارایی از دولت را نیز برای فعالان اقتصادی بخش خصوصی افزایش دهد.
*مسئله سوم؛ تمایلی است که دولت به واگذاری دارایی بدون از دست دادن مدیریتش پیدا می‌کند. در حالی که هدف از سیاست‌های کلی اصل چهل و چهار واگذاری مدیریت به بخش خصوصی بود؛ اما دولت تحت فشار بودجه‌ای که می‌خواهد از محل واگذاری‌ها تأمین کند، ناگزیر از واگذاری دارایی‌هایی می‌شود که یا زیرساخت لازم برای مدیریتش توسط بخش خصوصی فراهم نیست و یا دولت تمایلی به واگذاری مدیریت آن ندارد. واگذاری سهام شرکت‌های خودروسازی به صندوق‌های بازنشستگی و تداوم اداره آنها توسط دولت یا واگذاری دارایی‌های دولت در قالب ETF و همچنین واگذاری زمین در بنگاه‌هایی مانند «دشت مغان» که در آنها می‌شد مدیریت بنگاه را بدون تملیک زمین به بخش خصوصی واگذار کرد، نمونه هایی از ناکارآمدی ناشی از هدف‌گذاری بودجه‌ای در واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی‌هاست.
طرح مولدسازی دارایی‌های دولت
در سنوات اخیر نیاز روزافزون دولت به فروش دارایی به عنوان یک منبع تأمین مالی برای پوشاندن کسری منابع در بودجه عمومی کشور موجب شده تا علاوه‌بر فروش بنگاه‌ها که در قالب اجرای خصوصی‌سازی به آن توجه شده بود، موضوع مولدسازی دارایی‌های دولت نیز در دستور کار قرار بگیرد. مولدسازی که در لفظ به معنای استفاده بهینه و مولد از دارایی‌هاست؛ اما در عمل باز هم با هدف‌گذاری بودجه‌ای در حال خروج از مسیر اصلی خود است. عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده از محل واگذاری‌ها همچنان مانند سنوات قبل دولت را وادار به تعمیق بازار بدهی و تشدید تورم برای پوشاندن کسری بودجه می‌کند و تمایل دولت به تأمین مالی از طریق فروش دارایی موجب اخلال در قیمت دشواری فروش و تصمیم‌سازی غیراصولی در نحوه مولدسازی می‌شود.
اگر بخواهیم مسیری اصلاحی پیش روی سیاست‌گذاران در موضوع خصوصی‌سازی و مولدسازی پیشنهاد دهیم؛ ایجاد حسابی ویژه در صندوق توسعه ملی برای درآمدهای ناشی از خصوصی‌سازی و مولدسازی و خروج این درآمدها از بودجه عمومی دولت می‌تواند یک راه‌حل مناسب باشد. البته قانونگذار در چنین ترتیباتی می‌تواند منابع این حساب را در چارچوب بودجه سنواتی به هزینه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (همان تشکیل سرمایه جدید) اختصاص دهد؛ اما فروش دارایی دولت با چنین سازوکاری، دیگر تحت فشار تأمین مالی بودجه صورت نخواهد گرفت و شدت یافتن عرضه دارایی توسط دولت منجر به اخلال در بازار سرمایه یا کاهش قیمت فروش دولت نخواهد شد. امر خصوصی‌سازی و مولدسازی در چنین چارچوبی می‌تواند کارشناسی‌شده و حرفه‌ای دنبال شود و از طرفی از ایجاد هزینه‌های فاقد منابع و پایه‌های درآمدی پایدار توسط دولت یا مجلس در چارچوب بودجه سنواتی، خودداری و جلوگیری شود.
همچنین تبدیل سرمایه‌های ملی به سرمایه‌گذاری‌های مجدد می‌تواند ضمن حفظ عدالت بین‌نسلی؛ کشور را از سراشیبی فعلی که بر میزان خالص تشکیل سرمایه حاکم شده است، نجات دهد.»/آریا