در این سلسله مقالات تلاش بر آن است که قوانین، مقررات و زمینه‌های بروز تعارض منافع مرور و مدعای کلی مقاله مبنی بر «لبه تیغ تعارض منافع بر کارآمدی و مقبولیت نظام حکمرانی» توضیح داده شود.

تعریف تعارض منافع

اصطلاح تعارض منافع (Conflict of interest) پیشینه‌ای کمتر از یک قرن دارد و سابقه آن به پس از پیدایش تئوری‌های سازمان و مدیریت برمی‌گردد. این اصطلاح توسط سازمان‌های مختلف بین‌المللی تعریف شده و انعکاسی از آن نیز در برخی اسناد و معاهدات بین‌المللی آمده است.

در حقوق داخلی ایران ـ از آن جهت که طرح و لوایح مربوط به تعارض منافع هنوز به تصویب مراجع قانونی نرسیده است ـ تعریف قانونی خاصی از این اصطلاح در دست نیست، اما در لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی که در دو نوبت به تصویب هیئت وزیران دولت‌های یازدهم و دوازدهم رسیده ـ و هنوز فرایند تصویب را طی نکرده است -گفته شده که «تعارض منافع موقعیتی است که منفعتِ شخصیِ مشمولین این قانون در مقام انجام وظایف یا اعمال اختیارات قانونی آنان در تعارض با منافع عمومی قرار می‌گیرد و می‌تواند انجام بی‌طرفانه و بدون تبعیض وظایف مذکور را مانع شود».

در همین سند و در مقام تعریف «مدیریت تعارض منافع» گفته شده است که «کلیه اقدامات و تدابیر اداری، نظارتی، قضایی و شبه قضایی لازم برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و رفع یا کاهش تاثیرات سوء موقعیت‌های تعارض منافع» را مدیریت تعارض منافع گویند.

در پیش‌نویس لایحه شفافیت نیز تعارض منافع این‌گونه تعریف شده است: «تعارض منافعِ شخصیِ مقامات و کارمندان موسسات عمومی با انجام بی‌طرفانه و بدون تبعیض وظایف و اختیارات قانونی آن‌ها» پدید می‌آید. تعارض منافع دارای انواع مختلفی است و طبقه‌بندی‌های متعددی از آن ارائه شده است؛ که به دلیل اختصار از ورود به آن پرهیز می‌شود.

تعارض منافع در شکل‌های مختلف پدیدار می‌شود و حداقل ۹ شکل خاص از تعارض منافع در متون علمی وتخصصی شناسایی شده است. در تجربه جهانی راهکار‌های متعدد برای پیشگیری از بروز فساد در هر یک از ۹ شکل شناخته شده از تعارض منافع ارائه شده است. شکل‌های ۹ گانه مزبور به شرح زیر است:

۱- اتحاد قاعده‌گذار و مجری:

در این شکل از تعارض منافع معمولا یک فرد یا سازمان به صورت همزمان دو نقش قاعده‌گذار و مجری را برعهده دارد، بروز فساد ناشی از اتحاد قاعده‌گذار و مجری از آن جهت است که دو نقش متعارض و همزمان برای فرد یا سازمان واحد شناسایی شده است.

به صورت طبیعی الزامات نقش‌های متعارض بر فردی که در این موقعیت قرار گرفته بار شده و زمینه لغزش و بروز فساد را فراهم می‌کند، یک نمونه از این تعارض در موضوع موسوم به «حقوق‌های نجومی» وجود داشت.

به حکم قانون هیئت امنای برخی صندوق‌های بیمه و بازنشستگی و بانک‌ها به عنوان عالی‌ترین مرجع سازمانی، وظیفه و صلاحیت تعیین ضوابط پرداخت حقوق همه پرسنل و از جمله خودشان را برعهده داشتند. بخش عمده‌ای از مصادیق حقوق‌های نجومی در چنین وضعیتی پدیدار شده هنوز نیز نمونه‌هایی از آن را شاهد هستیم.
۲ـ اتحاد ناظر و منظور:

مفهوم این شکل از تعارض منافع آن است که شخص یا نهاد «نظارت کننده» با شخص یا نهاد «نظارت شونده» وحدت پیدا می‌کند. به عنوان مثال در فاجعه فروریختن ساختمان متروپل در آبادان شاهد تعارض منافع از نوع اتحاد ناظر و منظور بودیم، زیرا ـ حسب اعلامات رسمی ـ شهرداری آبادان که مرجع ناظر بر رعایت استاندارد‌های پروژه مزبور بود، به صورت همزمان شریک بهره‌بردار یا مالک پروژه نیز بوده است. تصدی همزمان دو نقش نظارت‌شونده و نظارت‌کننده توسط شهرداری موجب شکل‌گیری تعارض منافع و بروز فاجعه انسانی مزبور شد.

۳- تعارض منافع ناشی از روابط:

وجود روابط خانوادگی یا روابط دوستانه (خویشاوند سالاری یا دوست سالاری) یا حزب سالاری و نیز پیوند‌های قوی قومیتی، زبانی و حتی مذهبی از جمله انواع روابطی است که می‌تواند شکل سوم از تعارض منافع را پدید آورد.

۴ـ تعارض منافع درب‌های گردان:

در این شکل از تعارض منافع، فعالیت‌های شغلی ثانویه موجب بروز این شکل از تعارض منافع می‌شود.

مصداق اصلی این شکل از تعارض منافع عبارت است از فعالیت‌های پسا اشتغال مدیران عالی‌رتبه که پس از بازنشستگی یا بازخریدی انجام می‌شود، به عنوان مثال کسی که در موقعیت‌های بالای تصمیم‌گیری در رابطه با بخش خصوصی بوده است، به محض بازنشستگی یا بازخریدی از خدمت، می‌تواند با یکی از شرکت‌هایی که مشتری سازمانی او بوده است وارد قرارداد همکاری شود و انبوهی از اطلاعات و ارتباطات سازمانی خودش را در اختیار آن شرکت قرار دهد.

۵ـ تابعیت مضاعف:

اگرچه تابعیت مضاعف می‌تواند برای شخص دارنده آن مزیت‌هایی را به دنبال آورد، اما در بخش عمومی تابعیت مضاعف می‌تواند پیوند‌های فرد را با ملیت دیگری تقویت و سازوکار‌های اثرگذاری تابعیت مضاعف بر تعارض منافع را فعال کند. به عنوان مثال تعهداتی که فرد دارنده تابعیت مضاعف به نظام سیاسی ـ اجتماعی دوم دارد و نیز امکانات اقتصادی و اجتماعی که از این ناحیه برای وی فراهم می‌شود، ممکن است موجب تصمیم‌گیری‌هایی شود که در راستای منافع فردی وی در کشور دوم بوده و به ضرر منافع ملی باشد.

۶ـ تعارض درآمد ـ وظیفه:

این تعارض در حالتی پدید می‌آید که بین وظیفه سازمانی محول شده به یک مقام دولتی با درآمد او تعارض وجود داشته باشد. مثلاً اگر مامور مالیاتی از درآمد مالیاتی منتفع شود، در مواردی که وظیفه شغلی او محاسبه مالیات با نرخ صفر است، انگیزه خواهد داشت که به شیوه‌های مختلف مالیات با نرخ صفر را منتفی کند، زیرا وقتی فرد از محل وصول مالیات درآمد و نفع شخصی می‌برد، در موقعیت تعارض وظیفه با درآمد قرار گرفته است.

۷ـ تعارض وظیفه با وظیفه:

این شکل از تعارض منافع زمانی پدید می‌آید که منافع مربوط به یک وظیفه با منافع مرتبط با وظیفه دیگر فرد در تعارض قرار گیرد. تعارض وظیفه با وظیفه در واقع با عنوان تضاد نقش پدید می‌آید و مربوط به زمانی است که یک فرد همزمان نقش‌های متعددی را در جامعه بر عهده داشته باشد که میان برخی از نقش‌های اجتماعی فرد تضاد باشد.

به عنوان مثال، می‌توان به تصمیماتی اشاره کرد که در رابطه با «محدودسازی ظرفیت پذیرش دانشجوی پزشکی» در سال‌های گذشته اتخاذ شده است. با این توضیح که تصمیم‌گیران این موضوع در دولت و مجلس به دو وظیفه متعهد بودند: اول حفاظت از منافعِ صنفیِ شاغلانِ مشاغلِ پزشکی، لازمه تعهد به این وظیفه محدود بودن ظرفیت پذیرش پزشکی است. وظیفه دوم آن‌ها تأمین نیاز‌های آینده جامعه به خدمات پزشکی است.

این وظیفه ایجاب می‌کند که ظرفیت پذیرش دانشجوی پزشکی را افزایش دهند، حال اگر تصمیم گیرندگان ـ که عمدتاً از جامعه پزشکی بودند ـ تصمیم به کاهش ظرفیت پذیرش دانشجو پزشکی داشته باشند، می‌توان گفت که تصمیم‌گیری در شرایط تعارض منافع از نوع تعارض وظیفه با وظیفه انجام شده است.

۸- تعارض ناشی از پذیرش هدیه:

این شکل، ساده‌ترین وضعیت‌های تعارض منافع است که طی آن فرد با پذیرش هدیه از انجام وظیفه قانونی چشم‌پوشی می‌کند.

۹ ـ تعارض ناشی از اشتغال همزمان:

این تعارض ناشی از روابط میان مشاغل است؛ به این معنا که مشاغل عمومی در زنجیره‌ای مکملی قرار دارند و به همدیگر خدماتی ارائه می‌دهند، در صورت اشتغال همزمان فرد در مشاغلی که به یکدیگر خدمات می‌دهند، این شکل از تعارض منافع محقق می‌شود و به همین دلیل اشتغال همزمان در دو پست دولتی و عمومی ممنوع شده است. حتی اصل تفکیک قوا می‌تواند با همین فلسفه توجیه شود.

در این سلسله مقالات تلاش بر آن است که قوانین، مقررات و زمینه‌های بروز تعارض منافع مرور و مدعای کلی مقاله مبنی بر «لبه تیغ تعارض منافع بر کارآمدی و مقبولیت نظام حکمرانی» توضیح داده شود. در این سلسله مقالات به بررسی مباحث زیر خواهیم پرداخت:

 

-قانونگذاری مدیریت تعارض منافع، گروگانِ فرایند‌های تصویب:

در این قسمت توضیح داده خواهد شد که در نظام حقوقی ایران به صورت غیرمستقیم پیشینه‌ای بیش از یکصد سال قانونگذاری همگرا با فلسفه مدیریت تعارض منافع وجود دارد، اما با این وصف، تصویب قانون خاص با موضوع «مدیریت تعارض منافع» امری است که دولت‌ها و مجلس‌های گذشته ـ حداقل در ۳ دوره اخیر ـ در انجام آن ناکام بوده‌اند و گویا همه این طرح و لوایح در فرایند تصویب به گروگان گرفته شده و یا دستی نامرئی از تبدیل شدن آن‌ها به متن قانون لازم‌الاجرا جلوگیری کرده است.

 

-حمایتگری منابع حقوق ایران از مدیریت تعارض منافع:

در این قسمت با توجه به اینکه نظام حقوقی ایران مطابق اصل دوم قانون اساسی مبتنی بر اجتهاد مستمر از منابع اسلامی و نیز استفاده از تجربه بشری طرح‌ریزی شده است، بررسی خواهد شد که کدام مبانی و منابع از شرع و عرف و تجربه بشری موضعی حمایتگر از قانونگذاری برای مدیریت تعارض منافع داشته، اما با کمال تعجب تاکنون در تصویب قانون تعارض منافع توفیق نداشته‌ایم!

در ادامه و به منظور تبیین زمینه‌های تعارض منافع در ابعاد مختلف نظام سیاسی ـ اجتماعی به بررسی مطالعه موردی از نمونه‌های تعارض منافع خواهیم پرداخت و جلوه‌هایی از آن را در مجلس خبرگان، قوه مجریه، قوه قضاییه، نهاد‌های عمومی و سایر مراجع قانونگذاری بررسی خواهیم کرد و در قسمت‌های پایانی، به رویکرد انبساطی در فرهنگ، منابع و متون کهن اسلامی در موضوع مدیریت تعارض منافع پرداخته می‌شود و الزامات عملی و نظری «فقه‌نظام ساز» در مواجهه با آن، تبیین و به ارائه پیشنهاد‌های عملیاتی خواهیم پرداخت./ روزنامه اطلاعات