حکمرانی خوب شهری ابزاری برای تغییر کارکرد شهرداریها

حکمرانی خوب شهری از جمله مفاهیمی است که با مشارکت شهروندان و تغییر نقش و کارکردهای دول محلی همراه است. از منظر سیستماتیک، حکمرانی فراتر از حکومت بوده و مبین وجود ساختارهای داخلی و خارجی مبتنی بر قدرت سیاسی و اقتصادی است که از طریق این ساختارها مشکلات مربوط به کمبود منابع، تولید و توزیع سامان می یابد. از مهمترین مباحث مربوطه در این دیدگاه، تغییر نقش دولت از یک تأمین کننده به توانمند ساز است. در این مقاله تلاش می‌گردد تا با بررسی ابعاد مختلف حکمرانی خوب شهری، پیش‌زمینه‌های تبدیل شهرداری به یک نهاد توانمندساز اجتماعی در عوض تأمین کننده کالاها و خدمات مورد نیاز شهروندان از طریق مشارکت خود ایشان واکاوی گردد. تغییرات بنیادی در شرح وظایف و تکالیف شهرداریها، تغییرات ساختاری در بدنه شهرداریها و در نهایت تغییرات هنجاری در ذهنیت شهروندان (در رابطه با وظایف و تکالیف شهرداری) از جمله مباحثی است که در راستای تبدیل کارکردهای شهرداری از یک تأمین کننده کالا و خدمات به یک نهاد توانمندساز در این مقاله مورد بحث قرار خواهد گرفت و همچنین اثر مشارکت بر پیشبرد این اهداف بررسی خواهد شد.

مبانی نظری

شکل‌‌گیری حکمرانی خوب[۱] مبتنی بر غالب شدن پارادایمهای نوین در عرصه سیاست و مدیریت بود. تغییر در اداره امور[۲] که هم به لحاظ هنجاری و هم از نظر عملی در دهه های ۷۰ و ۸۰ میلادی ایجاد شد، امکان پا گرفتن مفاهیمی چون مشارکت شهروندان و توانمندسازی[۳] را به وجود آورد. شرایط بحرانی اقتصاد در دهه ۷۰ که با تحولات گسترده اجتماعی همراه بود، سنگ بنا و پیش‌زمینه حکمرانی خوب است.

• دولت رفاه[۴]

همواره تعیین نقش و کارکردهای دولت مسئله‌ای مناقشه برانگیز بوده است. اینکه دولت چه کاری انجام دهد یا ندهد، از گذشته‌‌ای دور مورد پرسش واقع شده و هربار به مقتضای زمان و مکان، پاسخی متفاوت دریافت داشته است. مثلاً سوداگران[۵] عقیده داشتند که دولت همواره باید در خدمت توسعه صادرات و حمایت از تولیدکنندگان داخلی باشد و در بازار دخالت کند. به عکس، با گذشت زمان حامیان بازار آزاد و دست نامرئی اندیشه خود را گسترش دادند و پس از آن با بروز بحران بزرگ دهه ۳۰ دولت رفاهی ظاهر شد. اساساً ظهور دولت رفاهی واکنشی به اندیشه لیبرالیسم سنتی قرن نوزدهم است. در اندیشه سنتی لیبرال، حکومت تنها به شکلی انفعالی از امنیت و جان و مال افراد از تعدی دیگران دفاع می‌کند (بشیریه، ۱۳۸۷ ص۲۰) و مسئولیتی در قبال آثار منفی سرمایه‌داری و بازار آزاد ندارد. از دید طرفداران اقتصاد بازار، حیات اقتصادی مهمتر از حیات سیاسی است و دولت باید تنها در صورت لزوم و به عنوان آخرین راه حل پا در میدان گذارد (هیوز[۶]، ۱۳۸۷ ص۱۱۹). با این حال وجود نارسایی در بازار (مانند وجود انحصار طبیعی برای برخی تولیدکنندگان و خدمات‌دهندگان و یا عدم دسترسی عادلانه به اطلاعات برای همه) که منجر به رقابت ناسالم و در شرایط نابرابر می‌شد و سبب عدم توزیع عادلانه ثروت در جامعه می‌گردید، موجب شد تا در اواخر قرن نوزدهم دولت رفاهی در برخی از کشورهای اروپایی پدید آید. طرفداران اقتصاد رفاه معتقدند که بازار نمی‌تواند رفاه اجتماعیِ کل را به حداکثر رساند و نهادهای سیاسی باید به عنوان مکمل یا جایگزین آنها عمل کنند. (هاولت و رامش[۷]، ۱۳۸۰ ص۴۶).

از دهه ۳۰ میلادی که بحران بزرگ به وجود آمد، تئوریهای اقتصادی کینز مطرح شدند که نقش عمده‌ای برای دولت در تثبیت اقتصاد و مداوای بیماریهای اجتماعی قائل بودند (هیوز، ۱۳۸۷ ص۱۲۰). در طی ۳ دهه دوران طلایی رشد اقتصاد غرب، دولتها اقدام به گسترش خدمات آموزشی، بهداشتی و پرداخت کمک‌هزینه به خانوارها نمودند که به معنای حجیم شدن دولت و توسعه دامنه فعالیتهای آنها بود. در این دوران حکومتهای محلی نقشی ثانویه داشته و بازوی اجرایی حکومت مرکزی به شمار می‌آمدند و مسئولیت اجرای سیاستها و برنامه‌های رفاهی دولت مرکزی بر دوش آنها بود (گودوین[۸] و پینتر[۹]، ۱۹۹۶ صص۶۴۱-۶۴۲).

• تئوری انتخاب عمومی

با اشباع شدن بازارهای مصرف، حکومتها دیگر قادر به اصلاح عدم توازنها نبودند و نتوانستند به تعهدات خود در برنامه‌های رفاهی از پیش اعلام شده عمل نمایند (واترز[۱۰]، ۱۳۷۹ ص ۸۶). حجیم شدن دولت برای اجرای برنامه‌های رفاهی اثرات معکوسی به بار آورد و مالیات‌دهندگان خواهان تجدیدنظر در فعالیتها و دخالت دولت شدند. کاهش بوروکراسی و کوچک شدن دولت در دهه ۷۰ به عنوان یک هدف مطرح گردید که بر اساس دو دلیل مورد حمایت واقع شد. اول، حمایت از آزادی فردی در مقابل بوروکراسی بود که می‌توان از آن تحت عنوان انتخاب نام برد که به نوبه خود منجر به کاهش بوروکراسی و کم شدن دامنه قلمرو دولت می‌شود. دوم، حمایت اقتصاددانان از الگوهای بازاری در پرداختها و مشوقها است. نظریه انتخاب عمومی از حق افراد در انتخاب حمایت می‌کند (هیوز، ۱۳۸۷ ص۶۸).

نظریه انتخاب عمومی متکی بر ارائه خدمات و کالاهایی است که در زمره کالاها و خدمات عمومی قرار گرفته و در عین حال می‌توان آنها را خرید. به بیان دقیقتر، حکومتهای محلی ممکن است به ارائه خدماتی بپردازند که امکان عرضه آنها در بازار رقابتی وجود داشته باشد و بخشی از مردم خواستار کیفیت و کمیت بیشتری از آنها باشند. یکی از اولین مطالعاتی که نشان‌دهنده برتری این نظریه در تجزیه و تحلیل فرایندهای شهری بود در سال ۱۹۵۶ توسط چارلز تیبوت[۱۱] مطرح گردید. جوهر فرضیه وی آن است که خرید خدمات آموزشی و دیگر خدمات ارائه شده در یک حوزه قانونی، بسیار شبیه خرید کالاهای دیگر است (میلز و همیلتون[۱۲]، ۱۳۷۵ ص۴۳۰).

در نظریه انتخاب عمومی، تأکید بر مبنای رفتار انسانی و بیشینه شدن منافع فردی است (هاولت و رامش، ۱۳۸۰ ص۳۲). در نظریه انتخاب عمومی، رأی دهندگان به احزاب و گروههایی رأی می‌دهند که به بهترین شکل ممکن منافع آنها را برآورده سازند. نظریه انتخاب عمومی انتقادهایی را به دولت رفاه وارد آورد که از آن جمله می‌توان به مخدوش بودن مفهوم رفاه اجتماعی و عدم وجود توافق برای به حداکثر رساندن آن اشاره کرد. از آن مهمتر اینکه نمی‌توان افراد فعال در اداره امور حکومتی را الزاماً دارای انگیزه کافی برای بیشینه کردن رفاه اجتماعی دانست (جمسی و دیگران، ۱۳۸۴ ص۱۲). نظریه انتخاب عمومی با هجمه وسیع و همه‌‌جانبه‌ای بوروکراسی را مورد حمله قرار داد و از مدل دولت کوچک دفاع نمود. از دیدگاه طرفداران انتخاب عمومی، دیوانسالارارن دائم در پی افزایش بودجه خود هستند بی‌آنکه در قبال این بودجه خود را مسئول کارایی بیشتر بدانند (جمسی و دیگران، ۱۳۸۴ ص۲۳۱).

در نظریه انتخاب عمومی فرض بر آن است که بوروکراتها در عوض آن‌که توسط منافع عمومی برانگیخته شوند، به وسیله علائق و سلیقه‌های فردی خود انگیخته می‌شوند. به طور کلی نظریه انتخاب عمومی با بهره‌گیری از مدلهای اقتصاد نئوکلاسیک، اینگونه ادعا می‌کند که زمانی بهترین بهره به دست می‌آید که حداکثر نقشها بر عهده نیروهای بازار و حداقل نقش بر عهده دولت باشد. مفهوم دولت حداقل از همین‌جا نضج می‌گیرد. در منطق انتخاب عمومی، چون بازارها دارای یک نظم خودجوش[۱۳] می‌باشند، در مقابل بوروکراسی که به کسی پاسخگو نیست ابزارهای بهتری هستند. با این حال استفاده از نظریه انتخاب عمومی الزاماً به موفقیت منجر نشد و علیرغم این‌که ساختار دولتها و بوروکراسی را دستخوش تحول نمود و حتی کارکردها و وظایف دولتها را نیز تغییر داد، اما در حوزه‌های اجتماعی نتوانست آنچنان که باید و شاید مؤثر باشد.

مدیریت دولتی نوین و تغییر نقش حکومتهای محلی

مفهوم حکمرانی خوب کاملاً متأثر از مدیریت دولتی نوین^[۱۴] است. پاسخگویی یکی از مهمترین مفاهیم در مدیریت دولتی نوین است، تئوری که با تأکید بر قراردادها، خودمختاری و اهمیت بازارمحوری و مشتری‌محوری در صدد ایجاد انقلاب در مدیریت دولتی است. به نظر می‌رسد چالش فراروی مدیران شهری به کار بستن این تئوری می‌باشد. اصطلاحات مهم و اساسی درNPM عبارتند از: خودمختاری، پاسخگویی، مشتری‌مداری و بازار محوری. اکنون به توضیح آن‌ها می‌پردازیم.

خودمختاری[۱۵]

خودمختاری، بر توانایی اتخاذ تصمیمات مهم در سطوح پایین‌تر دولتی اشاره دارد. میان خودمختاری درونی و بیرونی تفاوتهایی وجود دارد. خودمختاری داخلی، درون حکومت محلی و یا صنایع مرتبط با خدمات همگانی است که باعث انعطاف، اثربخشی و نوآوری بیشتر در سازمان می‌شود. خودمختاری بیرونی به این مفهوم است که تأمین کننده خدمات (دولت محلی) از دخالت‌های سیاسی فرصت طلبانه محفوظ است تا مدیران اجازه پاسخ‌گویی به نیازهای مشتریان خود را بیابند.

میزان خودمختاری، به‌وسیله اختیار قانونی دولت محلی مشخص می‌گردد که فقط توسط برخی از محدودیت‌های بیرونی محدود شده است. در مکانیزم‌های مختلفی که شکل دهنده آن نوعی از پاسخگویی هستند که دولت محلی با آن مواجه است، موارد زیر وجود دارند :

• استفاده از قراردادهای عملکردی (مبتنی بر عملکرد)[۱۶] و یا مشابه آن میان سازمان‌های شهرداری
• گزارشگری عمومی عملکرد
• کاربرد چارچوب‌های ضابطه‌مند که دولت محلی با آن‌ها روبروست
• تأمین نیازهای پولی و سرمایه‌ای توسط نهادهای مالی که به دولت محلی و خدمات همگانی کمک‌های بلاعوض می‌کنند یا پول قرض می‌دهند.
• استفاده از اجاره دادن و فروش امتیاز خدمات مشتری[۱۷] یا مشابه آن برای خدماتی که دولت محلی و یا ارائه کننده خدمات همگانی به آن متعهد شده است.

خدمات مشتری‌محور، سبب برانگیخته شدن نوآوری می‌شود. اگر ارائه دهندگان خدمات عمومی، سرمایه مورد نیاز خود را از مشتریان و نه از آژانس‌های دولتی کسب کنند، احتمال این‌که به نوآوری بپردازند بسیار بیشتر است که این خود سبب رضایت مشتریان می‌گردد. از آن‌جایی که انجام خدمات مشتری محور هماهنگی بیشتری میان عرضه و تقاضا بوجود می‌آورد، از کارآیی احتمالاً بالاتری برخوردار است.

پاسخگویی

پاسخگویی، به معنای حساب پس دادن در نحوه خرج کردن پول مردم است، به چه دلیل این پول خرج شده و آیا نتایج مورد انتظار را در پی داشته است یا نه؟ اگر چه این موضوع در کل برای دولت محلی و ارائه کنندگان خدمات عمومی لازم و ضروری است اما در داخلِ آن‌ها نیز مهم به شمار می‌آید. شهرداری در قبال شهروندان و شورای شهر پاسخگو است. شرکت‌های خدمات عمومی به گروه‌ها و افراد مختلفی پاسخگویند که شامل صاحبان این شرکت‌ها، قانون‌گذاران، مؤسسات مالی و سازمان‌های غیر دولتی هستند و در برخی موارد گروه‌های دارای منافع خاص را نیز در بر می‌گیرد.

دو نوع پاسخگویی در مورد شرکت‌های دولتی باید مد نظر قرار گیرد. اولین نوع آن، در ارتباط با رابطه میان تأمین کننده حقیقی خدمات و نوع دوم آن مربوط به پاسخگویی پرسنل درون سازمان است و از آن به عنوان پاسخگویی مدیریتی یاد می‌شود. پاسخگویی در رابطه با این است که چه کسی مدیریتِ مسئولیتِ عملکرد ناشی از تصمیمات را بر عهده می‌گیرد. پاسخگویی درونی و بیرونی پیرو یک منطقند که در آن پاسخگویی درونی بر پایه ارتباط میان اختیار قانونی با مسئولیت‌ها و اهداف عملکردی بنا نهاده شده است.

یکی از مکانیزمهای اصلی پاسخگویی که در NPM زیاد به کار می‌رود نحوه عقد قراردادها و مقاطعه کاری است. قراردادها ممکن است اَشکال گوناگون داشته باشند و به صورت قراردادهای عملکردی، اجاره خدمات مشتریان و مواردی از این قبیل باشند. در اینجا توجه بیشتر معطوف به سازوکارهای رسمی پاسخگویی است. فرهنگ سازمانی مؤسسات تأمین کننده خدمات عمومی و حکومت‌های محلی هم به نوبه خود از اهمیت بسزائی برخوردار است. باید دید آیا ارائه حساب‌ها در سازمان امری عادی است یا این‌که در سازمان کاملاً رویکرد بالا به پایین حاکم بوده و تمایلی برای افشای نتایج عملکردی و سهیم ساختن دیگران در آن وجود ندارد.

مشتری‌مداری

مشتری‌محوری، ماهیتاً توجهی است که به مشتریان خدمات دولت محلی یا تأمین کنندگان خدمات عمومی می‌شود. مشتری محوری با توجه کردن به اعتراضات مشتری، نمایندگان مشتریان که در لباس‌های مختلف ظاهر می‌شوند و توجه به تناوب و نتیجه برآورد برای یافتن آن‌چه که مشتریان (شهروندان) راجع به خدمات ارائه شده توسط دولت محلی تصور می‌کنند، اندازه گیری می‌شود.

مزایای تأکید بر مشتری محوری شامل موارد زیر است : (آزبورن و گیبلر[۱۸]،۱۳۸۴)

• فراهم سازی خدمات مشتری‌محور باعث افزایش پاسخگویی دولت محلی و تأمین کنندگان خدمات شهری به مشتریان می‌شود.
• فراهم سازی خدمات مشتری‌محور سبب سیاست زدایی از انجام خدمات شهری می‌گردد.

بازار محوری

هدف از بازار محوری، کسب مزایا و منافع ناشی از رقابت است. بهترین روش شناخته شده، مشارکت بخش خصوصی است. واگذاری وظایف به بخش خصوصی و برگزاری مناقصات یکی از راه‌های رسیدن به این مقصود در حکومت‌های محلی است. الگوبرداری و سنجش شرایط بازارها نیز شاخصی دیگر برای بازار‌محوری در دولت محلی به حساب می‌آید.

استفاده از رویکرد بازارمحور با این هدف صورت می‌پذیرد که از مزایای رقابت میان تأمین کنندگان خارج از حکومت محلی یا شرکت‌های خدماتی، میان تأمین کنندگان خارجی و بخش‌های داخلی حکومت‌های محلی یا شرکت‌های خدماتی و یا میان بخش‌های داخلی شرکت‌های خدماتی و حکومت‌های محلی بیشترین بهره‌برداری ممکن صورت گیرد. افزایش بازارمحوری در سازمان‌های بخش دولتی از طریق عقد یک‌سری از قراردادها، رقابت میان کارگزاری‌های دولتی، افزایش هزینه‌های دریافتی از واسطه‌گری و برون‌سپاری محقق می‌شود. بزرگترین مزیتی که انتظار می‌رود از بازارمحوری به دست آید، افزایش کارآیی در فراهم آوردن خدمات است. همچنین، از نتایج مورد نظر در افزایش بازار محوری برانگیختن نوآوری است. برای سنجش و ارزیابی میزانِ بازار محور بودن یک مؤسسه خدمات عمومی یا یک حکومت محلی می‌توان از موارد زیر سود جست:

• استفاده از برون‌سپاری یا مقاطعه کاری در فراهم‌آوری خدمات
• استفاده از تجارب الگوبرداری شده در مؤسسه خدماتی
• استفاده از دیگر ساز و کارها به منظور بهره‌گیری از رقابت

چه بسیار سازمان‌های دولتی که منابع مالی خود را از مردم که بایستی در خدمت آن‌ها باشند به دست نمی‌آورند و در عوض به واسطه‌ها و بنگاه‌های دولتی وابسته‌اند. علاوه براین، غالب مشتریان شرکت‌های خدمات عمومی را مشتریانِ اسیر تشکیل می‌دهند. صرف نظر از این‌که آن‌ها بتوانند به منطقه دیگری بروند تا از مؤسسه دیگری خدمات طلب کنند، دارای جایگزین‌های اندکی هستند و ناچار به استفاده از خدمات همان مؤسسه می‌باشند (آزبورن و گیبلر، ۱۳۸۴). زمانی که وابستگی شرکت‌های خدمات عمومی به سازمان‌های دولتی و داشتن مشتریانی که ناچار به استفاده از خدمات آن‌ها هستند با یکدیگر ترکیب شوند، نتیجه آن خواهد شد که این شرکت‌ها و مؤسسات توجه کمتری را به مشتریان خود داشته و در عوض بیش از پیش به تأمین کنندگان منابع مالی توجه می‌نمایند. از آنجایی که مشتریان برای دریافت خدمات پولی پرداخت نمی‌کنند، این توانایی را نخواهند داشت که تأمین کننده خدمات را پاسخگو نگاه دارند (ون‌دِیک[۱۹]، ۲۰۰۶).

فرضیه اصلی در NPM آن است که حکومت‌های محلی یا مؤسسات خدمات عمومی که عملکرد مطلوب داشته‌اند احتمالاً از سازوکارهای پاسخگویی قابل توجهی که دربردارنده اهداف عملکردیِ شفاف بوده‌اند، بهره گرفته‌اند. چارچوب تحلیلی نظریه مدیریت دولتی نوین (NPM) توجه ویژه‌ای به سازوکارهای رسمی پاسخگویی در حکومت‌های محلی و شرکت‌های خدمات عمومی دارد. این موضوع به آن مفهوم است که مدیران شهری باید میزان پاسخگویی بخش‌های مختلف اداری و پرسنل را در رسیدن به اهداف عملکردیِ واضح بسنجند. آن‌ها باید شرایط پایش عملکرد پرسنل و قسمت‌های سازمانی را بررسی کنند و از الزامات گزارشگری مطلع باشند. همچنین بایستی چگونگی سنجش میزان موفقیت در رسیدن به اهداف مورد مداقه قرا گیرد و عواقب احتمالی موفقیت یا عدم موفقیت در رسیدن به اهدافِ از پیش تعیین شده مدنظر قرار گیرد.

حکمرانی خوب و مشارکت

پس از دو دوره تسلط رویکرد «دولت بزرگ» تا دهه ۷۰ و «دولت کوچک» از دهه ۷۰ تا ۹۰ میلادی، رویکرد حکمرانی خوب غالب گردید. در حکمرانی خوب دولت و بازار هر دو نهادی اجتماعی هستند که از نقایصی رنج می‌برند و توسعه در گرو رفع نقایص و عیوب آنها است. در حکمرانی خوب گرچه برتری با بازار است اما تحقق اقتصاد بازار تنها به شرط وجود مجموعه‌ای از نهادها است که خودجوش نبوده و بایستی توسط دولت ایجاد شوند. در حکمرانی خوب خصوصی‌سازی در شرایط انحصاری، بر مالکیت دولتی ترجیح ندارد. در واقع تبیین مفهوم حکمرانی خوب اولین بار توسط بانک جهانی و در هنگام بررسی علل عدم موفقیت کشورهای افریقایی در توسعه صورت گرفت (میدری و خیرخواهان، ۱۳۸۳ ص۲۶۲).

از نظر برنامه توسعه سازمان ملل متحد[۲۰] حکمرانی عبارتست از «استفاده از اختیارات قانونی در حوزه‌های سیاسی، اقتصادی و مدیریتی (اجرایی) برای اداره امور کشور در همه سطوح آن. حکمرانی در بر گیرنده ساز و کارها، فرایندها و نهادهایی است که از طریق آنها شهروندان منافع خود را مطالبه می‌نمایند، حقوق قانونی خود را می‌طلبند و اختلافات خود را حل و فصل می‌نمایند» (UNDP, 1997, pp.2-3). مسئله اصلی در حکمرانی، بسیج همه منابعی است که الزاماً در اختیار حکومت نیستند و در بردارنده همه منابع سیاسی، فنی و .. می‌باشد. برای تجزیه و تحلیل این تعریف سه سطح را می‌توان در نظر گرفت: سیستماتیک، مدیریتی و سیاسی. از منظر سیستماتیک حکمرانی فراتر از حکومت بوده و مبین وجود ساختارهای داخلی و خارجی مبتنی بر قدرت سیاسی و اقتصادی است که از طریق این ساختارها مشکلات مربوط به کمبود منابع، تولید و توزیع سامان می‌یابد. از مهمترین مباحث مربوطه در این دیدگاه تغییر نقش دولت از یک تأمین کننده به توانمند ساز است.

بدین ترتیب مخالفان دخالت دولت به حامیان حضور آن به عنوان یک توانمند ساز در حکمرانی خوب بدل شدند و بدین سان مسئولیتها و نقشهای دولت نیز تغییر کرد. از دید مدیریتی و اجرایی نیز چنین رویکردی به حکمرانی نمایانگر چارچوبی هنجاری و ارزش گونه برای ارائه خدمات دولتی و عمومی به نحوی کارا، شفاف و پاسخگو است که با سیستم دیوانسالاری توانمند در اداره منابع و قانون‌گذاری و اجرا همراه می‌باشد. علاوه بر آنچه ذکر شد، تغییر در نقش دولت از یک تأمین کننده به توانمندساز نیازمند ساختارهای عملکردی و اجرایی مختلفی است. سیاستهایی که در راستای پیشبرد حکمرانی خوب اتخاذ می‌شوند شامل تمرکززدایی در ساختارهای اجرایی، سیاسی و مالی، انعطاف‌پذیری در مشارکت و همکاری، خصوصی سازی ارائه خدمات و سیستمهای قدرتمند نظارت و پایش برای جلوگیری از فساد می‌باشند. حکمرانی از بعد سیاسی نیز مشخص کننده دولت مشروع و دارای اختیارات قانونی است. چنین تعریفی از حکمرانی، که به مراتب وسیعتر هم هست، به عنوان حکمرانی دموکراتیک شناخته می‌شود و تأکید آن بر سیاستهای مردمسالار و نیز همبستگی میان سیاستهای آزادیخواهانه و رشد اقتصادی است(Economic and social commission for Western Asia, 2001 p.11).

حکمرانی شهری مجموعه‌ای از راههایی است که افراد و نهادها اعم از خصوصی و دولتی از طریق آنها به مدیریت و اداره شهر می‌پردازند. چنین فرایندی عملی پیوسته است که بوسیله آن منافع افراد مختلف به کمک فعالیتهای مشارکت‌گونه تأمین خواهد گردید و شامل نهادهای رسمی و غیر رسمی و سرمایه اجتماعی شهروندان است. حکمرانی شهری پیوندی ناگسستنی با رفاه شهروندان دارد. حکمرانی خوب شهری می‌باید شهروندان را قادر سازد تا از منافع شهروندی بهره‌مند شوند. حکمرانی خوب شهری هر آنچه را که برای زندگی شهروندان لازم و ضروری است در اختیار می‌گذارد و از طریق آن است که شهروندان می‌توانند از استعدادها و توانایی‌های خود در جهت بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی خویش بهره گیرند (UN-HABITAT, 2000, p.7) حکمرانی شهری فرایندی مدیریتی است که به اتخاذ و حفظ زیربناها و خدمات شهری می‌پردازد. علاوه بر آن، حکمرانی شهری کاملاً جنبه سیاسی در خود نهفته دارد (شریفیان ثانی، ۱۳۸۰ص ۹) و از آنجا که حکمرانی یا حاکمیت شهری، وظیفه به اجرا در آوردن تصمیمات و سیاستهای عمومی در جهت منافع عامه را دارد (پاداش و همکاران، ۱۳۸۶، ص۴) به عنوان فرایند مشارکتی توسعه، تعریف می‌شود و به موجب آن همه ذینفعان شامل حکومت، بخش خصوصی و جامعه مدنی تمیهداتی را برای حل مشکلات شهری فراهم می‌آورند که نتیجه آن رفع ناپایداری توسعه شهری، رفع ناپایداری‌ها از بدنه نهادهای مدیریتی، برنامه‌ریزی شهری، کارآمد‌سازی و مسئولیت پذیری بیشتر در اداره امور شهری و تفویض قدرت، وظایف و صلاحیتها به حکومتها و سایر ذینفعان محلی خواهد بود (لاله پور،۱۳۸۶ ص۶۸).

در حکمرانی خوب، مشارکت از جایگاه بالایی برخوردار است. از دیدگاه کمیسیون اقتصادی اجتماعی سازمان ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه[۲۱] حکمرانی خوب دارای ۸ مؤلفه اصلی است که اولین آن مشارکتی بودن[۲۲] به حساب می‌آید. مشارکت همه آحاد جامعه به عنوان اساس حکمرانی خوب قلمداد می‌شود. مشارکت می‌تواند هم به صورت مستقیم و هم توسط نهادهای واسط مشروع و یا نمایندگان آنها صورت پذیرد. البته باید دقت کرد که ایجاد دموکراسی الزاماً به معنای دخیل ساختن توقعات و انتظارات اقشار آسیب پذیر در اتخاذ سیاستها به صورت مستقیم برای راضی نگه داشتن آنها نیست بلکه مشارکت باید سازماندهی شده باشد و از طریق ابزارهای تعریف شده محقق می‌گردد. از دیگر اصول حکمرانی خوب شفافیت است. شفافیت به معنای اتخاذ تصمیمات و اجرای آنها مطابق قوانین و مقررات است. همچنین به معنای دسترسی آزاد مردم به اطلاعاتی است که می‌تواند بر زندگی آنها تأثیر گذار باشد. در این راستا باید اطلاعات کافی تهیه گردد و به صورت قابل فهم در اختیار عموم قرار داده شود.

مشارکت مدنی به مفهوم مشارکت فعال شهروندان در زندگی اجتماعی است و آنچه که تعیین کننده میزان و کیفیت مشارکت مدنی شهروندان است، اطمینان و اعتماد آنها به حکومت محلی و نهادهای دولتی است. کاهش اعتماد می‌تواند منجر به عدم مشارکت شهروندان و اجتماعات محلی و حتی بخش خصوصی در فعالیتهایی نظیر انجام خدمات عمومی و کاهش مشارکت سیاسی شود. اعتماد ارتباط مستقیمی با شفافیت دارد. شفافیت به روش مستقیم‌تری بر مشارکت مدنی تأثیرگذار است. مسئولیت‌پذیری عامل کلیدی در جلب موفقیت آمیز مشارکت شهروندان و بخش خصوصی در پروژه‌های توسعه شهری و تجدید حیات شهر به حساب می‌آید. آن دسته از دولتهای محلی که ارزیابی‌های اولیه و برنامه‌های خود را با شهروندان شریک می‌شوند و از نظرات آنها به صورت مستمر بهره می‌جویند، در اجرای برنامه‌های توسعه با مشارکت ذینفعان محلی اثربخش‌تر عمل می‌کنند. بنابراین شفافیت می‌تواند در تأیید نقش تغییر یافته دولت از یک تأمین‌کننده و کنترل کننده کالاها و خدمات شهری، به یک توانمند ساز و تسهیل کننده دسترسی، از طریق تشویق مشارکت فعال بخش خصوصی و جامعه مدنی در امور عمومی و دولتی کمک نماید.

میان مشارکت و توانمندسازی ارتباط تنگاتنگی وجود دارد. توانمندسازی به معنای ایجاد قدرت قانونی برای تواناسازی و تفویض اختیار به مردم است. اشاره توانمندسازی به حذف و از میان برداشتن عوامل بی قدرتی است. بی‌قدرتی می‌تواند در عرصه تصمیم‌گیری و سیاسی و یا در حوزه انتخاب و آگاهی رخ دهد (دائرﺓ المعارف جامع شهرداریها، ص۲۷۱). به همین نسبت می‌توان مشارکت را عاملی برای توانمندسازی شهروندان به حساب آورد. مشارکت می‌تواند در تصمیم‌گیری شهروندان برای شهر خود باشد و یا در حد مطلع ساختن آنها از روال اداره امور شهر باقی بماند. طبعاً عمق و گستره مشارکت مردم تأثیر مستقیم در توانمندسازی ایشان دارد.

ملزومات تغییر نقش حکومتهای محلی

مواجهه شهرداریها با کارویژه‌های جدید که در پرتو حکمرانی خوب به وجود آمده است، نیازمند تغییرات وسیع و گسترده در سه حوزه است: قوانین و مقررات، ساختار شهرداریها و در نهایت ذهنیت شهروندان. ماده ۵۵ قانون شهرداری ها شاکله و بدنه اصلی وظایف و اختیارات شهرداری را مشخص می‌کند. این قانون در ۲۸ بند تدوین گردیده و مشتمل بر وظایفی است که بسیاری از آنها امروزه برعهده شهرداری نیست. در حالیکه در بند (ب) ماده ۱۳۷ برنامه چهارم توسعه به واگذاری امور توسعه شهر به شهرداریها اشاره گردیده و دولت تصمیم دارد ۲۳ وظیفه را به شهرداریها واگذار کند، به نظر نمی‌رسد در کوتاه مدت به غیر از وظایف هزینه بَر، مسئولیت دیگری بر عهده شهرداریها گذارده شود. بررسی‌ها نیز نشان می‌دهد اغلب وظایف و اختیاراتی که از شهرداریها گرفته شده غالباً جنبه کنترلی، نظارتی و برنامه‌ریزی داشته است و آن دسته از وظایفی که اجرایی و خدماتی بوده است همچنان بر دوش شهرداری قرار دارد. پُر واضح است که مدیران شهری به دنبال اختیارات بیشتر هستند و نه وظایف و در همین حال طالب تصدی آن دسته از وظایفی هستند که منابع درآمدی آنها کاملاً پیش‌بینی شده بوده و متکی به دولت نباشد.

علت این امر را می‌توان در ماهیت تعارض گونه این ماده جستجو کرد. در حالیکه برخی از بندهای این ماده جنبه نظارتی و کنترلی دارند، برخی دیگر جنبه سیاستگذاری داشته و پاره‌ای دیگر ناظر بر فعالیتهای اجرایی و ارائه خدمات هستند. به عنوان مثال بند ۲ این ماده شهرداری را تأمین کننده خدمات مربوط به آب شرب و برق می‌داند و همزمان در بندهای ۱۴ و ۲۰ برای شهرداری کارکردهای کنترلی و نظارتی قائل است. واضح است که این پراکندگی در گونه‌های وظایف محول شده به شهرداریها هم نیازمند نیروی متخصص فراوان در بدنه شهرداری است و هم سبب می‌گردد تا شهرداری در بعضی امور کم اهمیتْ ذیصلاحترین مرجع بوده و در بعضی دیگر که ممکن است از اهمیت بیشتری در سطح مدیریت محلی برخوردار باشند هیچ نقشی نداشته باشد.

شاید بهترین راه حل برای این مشکل باز تعریف مجدد از شهرداری و شکل کاملتر آن، مدیریت شهری است. وظیفه اصلی نهاد مدیریت شهری و شهرداری به عنوان مهمترین جزء آن، تبدیل شدن به یک تسهیل کننده در عوض تأمین کننده است. شهرداری نباید تأمین کننده آب و برق و سایر خدمات باشد. شهرداری نمی‌بایست خود رأساً اقدام به تأسیس اماکن مختلف کند بلکه باید با تکیه بر قدرت قانونی خود به عنوان سازمانی کنترل کننده و نظم بخش به فعالیتهای بخش خصوصی و غیر دولتی، شرایط را به گونه‌ای فراهم نماید تا امور اجرایی و خدماتی توسط آنها انجام شود و شهرداری تنها به حوزه‌های مرتبط با تدوین خط‌مشی‌های محلی و نظارت بر فعالیتهای دیگر کنشگران شهری بپردازد.

در عرصه ساختاری نیز شهرداریها نیازمند تحولات اساسی هستند. در حال حاضر مبنای ساختار و تشکیلات شهرداری بر اساس وظایف خدماتی آن بنیان نهاده شده است. این وضعیت به گونه‌ای است که سرعت عمل را از شهرداری و سازمانهای تابعه آن سلب نموده و بخش اعظم توان تشکیلاتی شهرداری صرف امور داخلی می‌گردد. مواردی که درباره پاسخگویی و شهروندمداری ذکر گردید، می‌توانند راهگشای شهرداری باشند. استفاده از نیروی انسانی با کمترین تخصص (حدود ۷۰% دیپلم و کمتر در شهرداریهای سراسر کشور) و عدم استفاده صحیح ار منابع و امکاناتی که در دسترس شهرداریها است موجب گردیده تا حدود ۳۰% از بودجه سالانه آنها تنها صرف هزینه‌های پرسنلی شود (روزنامه اعتماد، شماره۱۴۸۲ ص۸). چنین مسئله‌ای ضرورت بازنگری در ساختار خدماتی شهرداریها را بیش از پیش نمایان می‌سازد.

علت عدم اهتمام به ماده ۵۵ قانون شهرداریها، هم از سوی سازمانها و نهادهای دولتی و هم از سوی شهرداری، شکل گیری ناقص نهادهای ذهنی جامعه درباره ماهیت و ذات مدیریت شهری و شهرداری به عنوان جزئی از نهاد حاکمیت و نه سازمانی صرفاً خدماتی است. امروزه آنچه که از شهرداری در اذهان متبادر می‌شود، مترادف با نظافت معابر و خیابانها، مجوز ساخت و ساز و حمل و نقل عمومی درون‌شهری است. کمتر شهروندی بر وظایف و تکالیف و اختیارات حاکمیتی شهرداری و شورای شهر در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی و غیر فنی توجه دارد. به نظر می‌رسد گام اول برای تحقق حکمرانی خوب وبهره‌گیری از مشارکت شهروندان، ایجاد پیش‌زمینه‌های فکری لازم در آنها برای پذیرش شهرداری به عنوان یک نهاد حاکمیتی که دارای کارویژه‌های اجتماعی و فرهنگی گسترده‌ای است می‌باشد. ترسیم چهره شهرداری به عنوان یک سازمان اجتماعی که در قالب یک توانمندساز عمل نموده و لزوماً دارای ارتباطات تنگاتنگ با شهروندان است، و همچنین بسنده نکردن به فعالیتهای خدماتی در گرو آموزشهای لازم در سطح کارکنان، مدیران و حتی اعضای منتخب شورای شهر و نیز آموزشهای عمومی شهروندی خواهد بود. استفاده از ابزارهای تبلیغی همچون رسانه‌های نوشتاری، شنیداری و دیداری در کنار دیگر روشها نیز می‌توانند نقشی به‌سزا در پذیرش شهرداری به عنوان یک نهاد اجتماعی داشته باشند.

نتیجه‌گیری

با تحولات وسیع در دهه ۷۰ و پیامد آن به شکل دولت حداقلی در دهه ۹۰، رویکرد حکمرانی خوب به عنوان راه حل مشکلات توسعه به خصوص در کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته مطرح شد. حکمرانی خوب شهری با تأکید بر مشارکت و بهره‌گیری از سازوکارهای جدید برای حکومتهای محلی، در پی تعریف نوینی از شهرداریها و سازمانهای مرتبط با حکومت محلی است، به طوری‌که آنها از زیر سایه دولتهای ملی بیرون آمده و با استفاده از تمرکززدایی، نقش خود را از تأمین ‌کننده خدمات به توانمندساز ارتقا دادند. پذیرفتن این نقش و پیشبرد توانمندسازی شهروندان، که در عین حال بایستی با ویژگیهای حاکمیتی شهرداریها همسو بوده و در امتداد آن باشد، نیازمند ایجاد تحولات گسترده در ذهنیت شهروندان و تلقی آنها از شهرداری به عنوان سازمانی صرفاً خدماتی است. استفاده از آموزشهای عمومی، بهره‌گیری از ارتباط مستمر با شهروندان از طریق رسانه‌ها، روابط عمومی و دیگر ابزراهای رسانه‌ای می‌تواند از مهمترین شیوه‌های تغییر نگرش مردم به وظایف و اختیارات و تکالیف شهرداریها تلقی گردد. فشار به دولت مرکزی از سوی شهرداریها و یا نمایندگان آنها (مثلاً شورای عالی استانها) برای گنجاندن مفاهیم آموزشی مرتبط در سطح نظام متمرکز آموزشی، راهی دیگر برای نیل به این هدف است. همپای این تحولات، ساختار تشکیلاتی و منابع انسانی شهرداریها و سازمانهای مرتبط نیز بایستی دستخوش تغییر گردد تا ضمن افزایش بهره‌وری و کارایی فنی، سایر کارویژه‌هایی که بر عهده شهرداری خواهند بود به بهترین نحو ممکن انجام گیرند. روشن است که با ساختارفعلی شهرداری که مبتنی بر ارائه خدمات به شکل غیر رقابتی شکل گرفته، انتظار ایفای نقش جدید در قالب توانمندساز اجتماعی بیهوده است. علاوه بر موارد ذکر شده، تحکیم قانونی نقش شهرداریها به عنوان نهادهای اجتماعی و مشارکت‌پذیر نیازمند الزامات قانونی است که در پرتو اصلاح قانون شهرداریها و تفویض وظایف و اختیارات جدید محقق می‌گردد. این مهم تنها با تلاش مجدانه و پی‌گیر دولتهای محلی در سراسر کشور و حمایت صاحبنظران مستقل امکان‌پذیر خواهد بود.

نویسندگان: سید حامد رستگار، حمیدرضا محملی

منابع

• آزبورن، دیوید و گیبلر، تد (۱۳۸۴)- «اثر روحیه کارآفرینی در متحول ساختن بخش دولتی»، مترجم فضل‌ا… امینی، نشر فرا
• بشیریه، حسین (۱۳۸۷)- «تاریخ اندیشه‌های سیاسی در قرن بیستم: لیبرالیسم و محافظه‌کاری »، چاپ هشتم، نشر نی
• پاداش حمید، جهانشاهی، بابک و علی صادقین (۱۳۸۶)- «مؤلفه‌ها و شاخص‌های حکمرانی شهری»، فصلنامه جستارهای شهرسازی، شماره ۱۹-۲۰
• جمسی، یوسف. قاسمی، محمد و یوسفیان، علی (۱۳۸۴)- «مباحثی در باب نظریه انتخاب عمومی»، مرکز پژوهشهای مجلس
• قانون برنامه چهارم توسعه
• دائرﺓ ‌المعارف جامع شهرداریها
• روزنامه اعتماد، شماره ۱۴۸۲
• شریفیان ثانی، مریم (۱۳۸۰)- «مشارکت شهروندی، حکمرانی شهری و مدیریت شهری»، فصلنامه مدیریت شهری. شماره ۸
• قانون شهرداریها، ماده ۵۵
• لاله پور، منیژه (۱۳۸۶)- «حکمرانی شهری و مدیریت شهری در کشورهای درحال توسعه»، فصلنامه جستارهای شهرسازی، شماره۱۹-۲۰
• میدری، احمد و خیرخواهان، جعفر(۱۳۸۳)- «حکمرانی خوب، بنیان توسعه» – مرکز پژوهشهای مجلس
• میلز، ادوین و همیلتون، بروس (۱۳۷۵)- «اقتصاد شهر»، مترجم عبدا.. کوثری، مرکز مطالعات و تحقیقات معماری و شهرسازی
• واترز، مالکوم (۱۳۷۹) – «جهانی شدن»، ترجمه اسماعیل مردانی و سیاوش مریدی، انتشارات سازمان مدیریت صنعتی
• هاولت، مایکل و رامش، ام (۱۳۸۰)- «مطالعه خط مشی عمومی»، ترجمه عباس منوریان و ابراهیم گلشن، مرکز آموزش مدیریت دولتی
• هیوز، اوئن (۱۳۸۷)- «مدیریت دولتی نوین»، ترجمه سهراب خلیلی شورینی و غلامرضا معمارزاده تهران، انتشارات مروارید

• Goodwin, W Painter, J (1996) “Local Governance, the Crises of Fordism and the Changing Geographies of Regulation”- Transactions of the Institute of British Geographers, New Series, Vol.21, No 4, pp. 635-648
• “Governance and Sustainable Development”, New York, UNDP (1997)
• The Global Campaign for Good Urban Governance – May 2000
• “Sustainable urban development: a regional perspective on good urban governance”, United Nations Economic and Social Commission for Western Asia, 2001
• Van dijk, M.P (2006), “managing cities in developing countries, the theory and practice of urban management”, Edward Elgar

[۱] – good governance

[۲] – administration

[۳] – Empowerment

[۴] – welfare state

[۵] – mercantilist

[۶] – Hughes

[۷] – Howlett & Ramesh

[۸] – Goodwin

[۹] – Painter

[۱۰] – Waters

[۱۱] – Tiebout

[۱۲] – Mills and Hamilton

[۱۳] – Catallaxy

[۱۴] – New public management (NPM)

[۱۵] – Autonomy

[۱۶] – در قرارداد عملکردی، مجری پروژه هزینه‌های اجرای پروژه را از محل منافع حاصل از اجرای پروژه دریافت می‌کند.

[۱۷]- charter

[۱۸] – Osborne & Geabler

[۱۹]-Van Dijk

۱ – United Nation Development Program (UNDP)

[۲۱] – United Nations Economic and Social Commission for Asia and The Pacific

[۲۲] – Participatory