یکی دیگر از ساختارهای بسیار مهمی که بازطراحی آن برای بهره برداری از فرصت ها وظرفیت‌های پسابرجام در جهت توسعه،تعالی و رفاه و آسایش مادی ومعنوی مردم وشکوفایی ورشد اقتصادی وخلق ارزش بیشتردر جهت ارتقای سطح وفرصت برخورداری افراد جامعه و نیز کاهش فساد ضروری است،«ساختار اداری»است. نظام اداری یا به اصطلاح بروکراسی از زیر نظام‌های حکومت بوده و ابزاری موثر برای سیاست‌سازی،پیگیری واجرای سیاست‌ها وتحقق اهداف حکومت است.نظام اداری یا بروکراسی برخلاف اصطلاح رایج و بار معنایی منفی ای که در اذهان عمومی وحتی در میان کارگزاران موثراداری شکل گرفته و از آن با عباراتی چون کاغذبازی، رفتارهای شکلی و کلیشه ای،مقررات خشک و انعطاف ناپذیر وسنگ اندازی وایجاد خلل درجریان عادی و منطقی امور یاد می شود؛امروزه از پدیده های مدرن جوامع محسوب شده واز آن به عنوان پدیده ای برای تضارب عقول وتعاطی آرا درجهت سیاست سازی وسیاستگذاری و اتخاذ تصمیمات مهمی که سرنوشت وصلاح یا تباهی جامعه بدان وابسته است و نیز ابزاری برای استفاده از توان فکری و مهارتی جمعی در جهت اجرای سیاست‌ها و برنامه ها وتحقق اهداف جامعه یاد می شود.
مفهوم نظام اداری
ساختار یا نظام اداری عبارت است ازسازمان تنظیم کننده کلیه فعالیت ها برای نیل به هدف‌های تعیین شده با ایجاد هماهنگی میان بخش‌های مختلف جامعه وفراهم کردن بستر مناسب جهت تحقق امور اقتصادی،اجتماعی، فرهنگی و سیاسی. همچنین نظام اداری یا بروکراسی را می توان مدیریت نظام سیاسی و حکومتی کشور تعریف کرد.هر نظام سیاسی برای اداره اموری مرتبط با منافع عام جامعه نظیر برقراری امنیت،برخورداری از رفاه،تامین سلامت و بهداشت ورفع فقر و تبعیض(در حداقل تعریف)که از آن به اداره امور عمومی تعبیر می شود نیاز به ساختاری دارد که بتواند با اتکا به آن،از ظرفیت‌های متخصصان و نخبگان و فن سالاران استفاده کرده و با پیاده سازی واجرای سیاست ها وبرنامه ها،اهداف تعیین شده رامحقق سازد.این ساختار همان ساختار اداری یا بروکراسی است.بنابراین نظام های اداری قدمتی به درازای تاریخ داشته و از اثرگذاری زیادی در جامعه برخوردار هستند.با این توضیح نظام اداری اصلی‌ترین ابزاری است که دولت ها(به معنای خاص آن که شامل چهار عنصر سرزمین،مردم،حکومت وحاکمیت است)از آن استفاده می کنند تا متوجه شوند که جامعه چه منافعی دارد، خواهان چه منافع جدیدی است وچه خط‌مشی‌ها وسیاست‌هایی را برای تامین منافع خود می طلبد ودر نهایت خط مشی‌ها و سیاست های دولت چه تاثیری بر جامعه دارد.از این منظر بروکراسی در حوزه علم سیاست بررسی می‌شود. به نظر نگارنده نظام اداری به مجموعه نهادها،فرآیندها،رویه ها و فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که با هماهنگی،انسجام ویکپارچگی نسبت به پیاده‌سازی سیاست ها وبرنامه‌های حکومت وتحقق اهداف آن اقدام می کند.نظام اداری نظامی مستقل است که از یک طرف زیر نظام نظامی بزرگ تر است که به صورت سلسله مراتبی می توان به نظام های اجرایی و نظام سیاسی و حکومتی اشاره کرد.از طرف دیگر خود دارای زیر نظام هایی است که نظام‌های منابع انسانی،رویه ها و مقررات،تشکیلات و روش‌ها، مدیریتی،مالی،ارزیابی و نظارت،تکنولوژی (با تاکید بر تکنولوژی اطلاعات)،فرهنگ سازمانی،نوآوری وتحول از جمله آنهاست.این نظام ها در جای خود دارای استقلال بوده ولیکن برآیند رفتار وعملکرد آنها ماهیت نظام اداری کشور را معین می کند.
جایگاه نظام اداری و بروکراسی
بروکراسی می تواند نقطه اتکای جامعه در استفاده از نخبگان و فن سالاران حرفه ای و متخصص باشد ولیکن با تامل وتدبر در نظام اداری کشور می توان متوجه شد که نظام اداری کشور فاقد این ظرفیت است که از نخبگان و صاحبان دانش و تخصص و مهارت استفاده کند.نظام اداری کشور با نخبگی و نخبگان بیگانه بوده وقابلیت ساختاری وعملکردی لازم برای جذب،به کارگیری و بهره گیری کارآمد از آنان را ندارد ونوع تعامل ورفتار آن نشان می دهد که با نظام نخبگی وتخصص گرایی تقابل داشته وصاحبان تخصص و مهارت اعم از تخصص مدیریتی وکارشناسی را تهدیدی جدی برای خود می داند.در چارچوب بینشیِ نظام اداریِ فعلی بزرگ ترین دستاورد جامعه پذیریِ اداری این است که معدود افراد نخبه ای را که به صورت اتفاقی و تصادفی وارد نظام اداری می شوند،به افرادی منفعل،بی نظر وساکت و در صورت امکان مطیع محض تبدیل کرده و صرفا از عنوان و شهرت آنان(به تعبیر اداری از پاراف آنان) استفاده کند.
با بررسی سطحی هم می توان دریافت که نخبگان، متخصصان وفن سالاران حرفه ای به دلیل قواعد و نظامات رفتاری حاکم بر نظام اداری کشور،افرادی گوشه گیر، از نظر نقش آفرینی وتاثیر‌گذاری خنثی وفاقد نفوذ بوده و از دید مدیران وصاحب‌منصبان، افرادی مزاحم، ناراحت،مخل نظم(به معنای حفظ وضع موجود)و درنهایت تهدیدی برای نظام اداری هستند.البته این نوع نگرش و رفتار برای نظام اداری که به شدت تحت تاثیر حوزه سیاست بوده و روابط حاکم بر آن نه روابط قانونی بلکه مراودات و بده بستان های خویشاوندی و هم نفعی و باندی است،امری طبیعی و عادی است.شاید ریشه این نوع نگرش را بتوان درتقابل نظام سیاسی و نظام اداری جست‌وجو کرد.نظام سیاسی میل به تمامیت قدرت دارد ونظام اداری را ابزاری برای تحقق اهداف خود می‌داند ولیکن نظام اداری به‌خاطر انسجام و یکپارچگی ساختاری و رفتاری و نیز به علت در اختیار داشتن دانش و اطلاعات سازمان یافته،صاحب قدرت بوده و تخصص و مهارت‌های برنامه ریزی و اجرایی قدرت و نفوذ آن را مضاعف می‌سازد.بنابراین نظام سیاسی برای توسعه نفوذ خود در حوزه اداری،با بهره گیری از قدرت سیاسی نسبت به نفوذ دادن عوامل و افراد و نیز سیاست‌های خاص خود در سطوح نظام اداری،در صدد کنترل نظام اداری است.این فرآیند موجب گسست تجربی و مهارتی در سطوح مدیریت،کارشناسی و همچنین فرآیندی و برنامه ریزی می شود.به نظر می رسد باوجود تلاش حوزه سیاسی برای نفوذ دادن نیروهای وابسته به درون نظام اداری،دولت در پیاده‌سازی سیاست های خود از طریق نظام اداری دست بسته بوده و کنترل موثری برآن ندارد.این موضوع هم ناشی از ناکارآمدی نظام اداری به واسطه تخصص‌ستیزی وعدم تحمل نظرات کارشناسی و حرفه ای نخبگان،بها ندادن به دانش و علم روز و بی توجهی به شأنیت و منزلت و حرمت منابع انسانی است و هم ناشی از ورود افرادفاقد تجربه،دانش و مهارت از طرف حکومتگران.تلاش دولت برای نفوذ و کنترل و همراه ساختن نظام اداری برای اجرای سیاست ها از طریق برقراری دولت الکترونیک نیز وافی به مقصود نبوده و خود این سیاست هم با شکست مواجه شده و می توان گفت دولت کنترلی بر فرآیند اداری کشور ندارد.مشخصا در حال حاضراستفاده بی حد و حصر از نیروهای بازنشسته درسطح مدیریت ارشد نظام اداری نیز نتوانسته مشکلی از نظام اداری را برطرف کرده وبدتر باعث شده دستاوردهای ناچیز ناشی از پیشرفت زمان نیز به واسطه تعلق فکر،اندیشه،دانش ومهارت اجرایی مدیران مذکور به دهه های گذشته و برخورد مستبدانه،تحکم آمیزهمراه با بی احترامی ونگاه ابزاری وماشینی به منابع انسانی و توسل آنها به راه حل های حداقل یک دهه گذشته برای مشکلات امروز،نظام اداری با بحران هویتی مواجه شود وانگیزه و نشاط نظام اداری و کارکنان را از بین برده،مسئولیت گریزی،بی خیالی و انفعال را در آنان تقویت کرده است.
اهمیت نظام اداری
نظام اداری یا بروکراسی یکی از پدیده های مدرن ودر عین حال پیچیده کشورهاست که حیطه نفوذ و تاثیرگذاری آن بسیار وسیع و عمیق است.امروزه یکی از وجوه تمایز کشورهای توسعه‌یافته ودر حال توسعه ویژگی ها وخصیصه های نظام اداری آنهاست.به عنوان مثال از ویژگی های عمده نظام اداری کشورهای توسعه یافته می توان به کیفیت،کمیت و ماهیت نقش آفرینی دولت در فعالیت های اقتصادی اشاره کرد.در این کشورها حجم وسیعی از فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی واگذار شده ودولت نقش هایی چون تسهیل گر، کارآفرین، سیاستگذار و … برای خود تعریف کرده است.در حالی که در کشورهای توسعه نیافته بخش اعظمی از فعالیت‌های اقتصادی در اختیار دولت بوده و دولت به عنوان یک بنگاهدار بزرگ و یک ارباب شناخته می‌شود. توجیه نظری عملکرد این کشورها این است که چنانچه دولت ها وارد فعالیت های اقتصادی نشوند،نابرابری ها گسترش خواهدیافت وگروه های آسیب پذیر جامعه از دستیابی به منابع ورفاه حداقلی محروم خواهند شد وعدالت اجتماعی محقق نخواهد شد.هر چند نتیجه نهایی چنین نگرشی(خواسته یا ناخواسته)نه رفاه و تعالی بلکه توزیع فقر و توسعه محرومیت و نابرابری و تبعیض شده است. از طرف دیگر نظام اداری مطلوب و کارآمد می تواند تسهیل‌کننده و زمینه ساز تحقق هدف های توسعه ای کشور باشد زیرا نظام اداری هر کشوری تنظیم کننده و یکپارچه ساز کلیه فعالیت‌ها برای نیل به اهداف است. همچنین نظام اداری رابطه متقابل تاثیر و تاثر با توسعه دارد چرا که نظام اداری ازیک سو وسیله ای برای تدوین،پالایش و پیشنهاد برنامه توسعه و از دیگر سو عامل و ابزاری برای اجرای سیاست ها و برنامه ها و تحقق اهداف به ویژه اهداف توسعه ای است.به تحقیق می توان مدعی شد یکی از عمده ترین و موثرترین دلایل عدم تحقق اهداف برنامه‌های پنج ساله توسعه کشور،فقدان ظرفیت اجرایی و مدیریتی وناکارآمدی نظام اداری بوده است.نظام اداری کارآمد با اجرای مناسب سیاست‌ها وتحقق حداکثری اهداف جامعه،باعث ارتقای کارآمدی حکومت و در نتیجه افزایش مشروعیت آن می شود.بنابراین چنانچه حکومت بخواهد اهداف متعالی تعیین شده در قانون اساسی و سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی رهبری نظام را در جامعه پیاده سازد،باید نسبت به بازطراحی و اصلاح ساختار اداری از ابعاد ساختاری، فرآیندی و عملکردی اقدام کند.
ید‌‌‌‌‌‌‌ا… فضل اللهی/ کارشناس ارشد علوم سیاسی
منبع: قانون
